Sentencia A. 1157/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1157/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1157 DE 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6770

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 005 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla y el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

 

Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

 

1.                 La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), actuando a través de su apoderada judicial[1], promovió un proceso verbal sumario de mínima cuantía por enriquecimiento sin justa causa (actio in rem verso) en contra del señor Alfonso Luis Rada de la Cruz. Esto, a fin de que se declarara al demandado civil, patrimonial y extracontractualmente responsable por haberse enriquecido sin justa causa en las sumas de un millón ochocientos dieciocho mil quinientos cuatro pesos ($1.818.504) y de trescientos ochenta y dos mil novecientos cuatro pesos ($382,904.51). La primera de dichas sumas, correspondiente a los incrementos pensionales del 14% por el periodo de 01 de julio de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2017, que fueron pagadas de más, o de forma doble por parte de Colpensiones.  La segunda, correspondiente a otros valores reconocidos por el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales a través de la sentencia dictada el 26 de enero de 2016 dentro del proceso ejecutivo de radicado 08001410500420140043100. Asimismo, la demandante solicitó que se ordenara al demandado pagar a Colpensiones la suma total de dos millones seiscientos ochenta y nueve mil quinientos cuarenta y cuatro pesos ($2.689.544), correspondiente a los anteriores valores actualizados conforme al IPC[2].

 

2.                 Como hechos que sustentaron la interposición de la demanda, la apoderada de la demandante explicó que, mediante resolución GNR No. 84713 del 30 de abril de 2013, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor del señor Alfonso Luis Rada de la Cruz. Quien, con base en dicho reconocimiento, demandado a Colpensiones a finde que se ordenara a la entidad reconocer y pagar a su favor el incremento del 14% en su mesada pensional por su cónyuge o compañera permanente[3].

 

3.                 El conocimiento de dicha demanda correspondió al Juzgado 001 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Barranquilla y se le asignó el radicado 08001410500420140043100. Mediante fallo del 26 de enero de 2016, dicha autoridad judicial ordenó declarar no probadas las excepciones propuestas por Colpensiones y condenó a esta entidad a pagar al señor Rada de la Cruz el incremento pensional solicitado debidamente indexado a partir del 8 de octubre del año 2010 y hasta que se haga su correspondiente pago[4].

 

4.                 El señor Rada de la Cruz promovió el subsiguiente proceso ejecutivo a fin de alcanzar el pago de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia.

 

5.                 En el marco de dicho proceso, que se adelantó ante la misma autoridad judicial y bajo el mismo número de radicado, el 16 de mayo de 2016, el Juzgado 001 Municipal de Pequeñas Causas Laborales libró mandamiento de pago con fundamento en la sentencia proferida el 26 de enero de 2016 y decretó medida de embargo en contra de Colpensiones hasta por la suma de siete millones novecientos treinta y ocho mil cuatrocientos cuarenta y ocho pesos ($7,938,448.53). Posteriormente, el apoderado del ejecutante presentó liquidación del crédito por un total de ocho millones ciento setenta y un mil trescientos cincuenta y tres pesos ($8,171,353.04), correspondiente a los incrementos pensionales indexados desde el 8 de octubre de 2010 hasta el 30 de junio de 2016, junto con las costas procesales. Dicha liquidación fue aprobada mediante auto del 12 de agosto de 2016, fijándose como agencias en derecho la suma de ciento cincuenta mil pesos ($150,000). Luego, mediante auto del 15 de septiembre de 2016, el juzgado aprobó en su totalidad la liquidación de costas practicada por secretaría por el mismo valor, ordenó la entrega del depósito judicial por la suma de siete millones novecientos treinta y ocho mil cuatrocientos cuarenta y ocho pesos ($7,938,448.53) y amplió la medida de embargo hasta completar trescientos ochenta y dos mil novecientos cuatro pesos ($382,904.51). Finalmente, mediante auto del 1 de noviembre de 2016, el juzgado declaró la terminación del proceso por pago total de la obligación[5].

 

6.                 A pesar de que se dio por terminado el proceso, el 9 de febrero de 2018, Colpensiones emitió la Resolución SUB37330 por medio de la cual ordenó el reconocimiento del incremento de un 14% en la mesada pensional del señor Rada de la Cruz a favor de su cónyuge o compañera permanente. Sin embrago, la entidad advirtió que, a través de dicho reconocimiento, incurrió en un pago de lo no debido, puesto que las sumas adeudadas al señor Rada de la Cruz ya habían sido pagadas en su totalidad hasta 31 de diciembre de 2017, por medio de los Títulos Judiciales No. 416010003121648 del 28 de julio de 2016, por valor de siete millones novecientos treinta y ocho mil cuatrocientos cuarenta y ocho pesos ($ 7,938,448.53), y No. 416010003202122 del 10 de octubre de 2016, por valor de trescientos ochenta y dos mil novecientos cuatro pesos ($382,905)[6].

 

7.                 En consecuencia, el 26 de septiembre de 2022, Colpensiones radicó una solicitud de conciliación ante el Centro de Conciliación de Barranquilla, por medio de la cual convocó a conciliar al señor Rada de la Cruz. Sin embargo, al transcurrir más de 7 meses sin que la Colpensiones recibiera respuesta por parte del Centro de Conciliación, la entidad dio por satisfecho el requisito de procedibilidad consistente en agotar la conciliación y presentó la demanda verbal de mínima cuantía por enriquecimiento sin justa causa (actio in rem verso) en contra del señor Alfonso Luis Rada de la Cruz que ahora nos ocupa.

 

8.                 El conocimiento de la demanda correspondió por reparto al Juzgado 005 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla[7] que, por medio del auto del 5 de febrero de 2025, rechazó la misma tras considerar que carecía de la competencia jurisdiccional para conocer del proceso y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Barranquilla. Como sustento de su decisión, el despacho expuso que, a través del Auto 2808 de 2023, la Corte Constitucional estableció que “cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[8].

 

9.                 Remitido el expediente a los juzgados administrativos de Barranquilla, este correspondió por reparto al Juzgado 011 Administrativo del Circuito de esa ciudad. Autoridad que, por medio del auto del 14 de marzo de 2025, inadmitió la demanda y le ordenó Colpensiones adecuar el escrito al medio de control que considerara pertinente y acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad[9].

 

10.             Sin embrago, el 20 de mayo de 2025, el Juzgado 011 Administrativo del Circuito Barranquilla profirió un nuevo auto, por medio del cual dejó sin efectos la decisión del 14 de marzo de 2025, declaró su falta de competencia jurisdiccional para conocer del asunto, propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia[10]. Como sustento de su decisión, el despacho expuso que, en el caso que nos ocupa, las pretensiones de la demanda no están dirigidas “contra un acto administrativo, ni cuestiona la legalidad de una decisión de la administración, ni se trata de una controversia surgida en ejercicio de una función pública; por el contrario, la demanda persigue la declaración de responsabilidad civil extracontractual de un particular por el cobro y recepción indebida de recursos con fundamento en la figura del enriquecimiento sin justa causa”[11]. En consecuencia, el juzgado consideró que el asunto no se enmarcaba en los supuestos establecidos en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y, por lo tanto, no era competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al tratarse de un asunto “netamente patrimonial y civil”[12].

 

11.             Así las cosas, el expediente llegó a esta corporación y fue repartido al despacho de la magistrada encargada, Carolina Ramírez Pérez, el 17 de junio de 2025[13]. A la fecha en la que se dicta esta providencia, el despacho sustanciador está presidido por el magistrado titular Héctor Alfonso Carvajal Londoño, quien se posesionó el 3 de julio de 2025.

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

12.             La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

13.             Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[14].

 

14.             Así mismo, este Tribunal ha señalado en reiteradas ocasiones que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones es necesario que concurran tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[15], conforme se explican a continuación:

 

Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones.

 

Presupuesto objetivo: establece que la causa que suscite la controversia debe ser de carácter judicial y no, por ejemplo, de carácter administrativo.

 

Presupuesto normativo: exige que las autoridades que hayan suscitado la controversia sustenten de manera expresa las razones de índole constitucional o legal   por las que se consideran competentes o no para conocer del asunto.

 

15.       Así, en el caso que nos ocupa se verifica el cumplimiento de los anteriores presupuestos de acuerdo con las razones que se explican a continuación.

 

i)              Se cumple con el presupuesto subjetivo puesto que el conflicto fue suscitado por autoridades judiciales pertenecientes a distintas jurisdicciones. Estas son: el Juzgado 005 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla, que integra la jurisdicción ordinaria y el Juzgado 011 Administrativo del Circuito Barranquilla, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

ii)               Por su parte, el presupuesto objetivo también se cumple como quiera que la controversia se suscita respecto del conocimiento de un proceso judicial: la demanda verbal sumaria de mínima cuantía por enriquecimiento sin justa causa promovida por Colpensiones en contra del señor Alfonso Luis Rada de la Cruz.

 

iii)               Finalmente, se constata que se cumple con el presupuesto normativo en la medida en que las autoridades judiciales enfrentadas sustentaron jurídicamente las razones legales por las que cada una considera que carece de competencia para conocer del asunto, conforme a lo señalado en los antecedentes de esta providencia.

 

16.             Verificados los presupuestos para la existencia de un conflicto entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena determinar cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso. Para ello se acudirá a la jurisprudencia que esta corporación ha construido recientemente sobre el asunto.

 

3.     La jurisdicción competente para conocer de la actio in rem verso interpuesta por una entidad de derecho público en contra de un particular. Reiteración del Auto 2808 de 2023.

 

17.             Tal como lo advirtió el Juzgado 005 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla, a través del Auto 2808 de 2023, esta corporación asumió el estudio de un conflicto de competencias entre jurisdicciones con un contenido fáctico similar al que nos ocupa. Dicha controversia se suscitó entre el Juzgado 015 Administrativo de Cali y el Juzgado 034 Civil Municipal de esa ciudad con ocasión de una demanda declarativa promovida por Colpensiones en ejercicio de la actio in rem verso y en contra de la señora Irene Bastidas Mora. Por medio de esa acción, Colpensiones pretendía que se declarara a la demandada civil, patrimonial y extracontractualmente responsable por el presunto enriquecimiento sin justa causa que obtuvo debido a un doble pago realizado por Colpensiones a su favor para cumplir la sentencia de un proceso ejecutivo en el que se condenó a la entidad a pagar a la señora Batidas Mora una pensión de vejez con los respetivos intereses de mora.

 

18.             En dicha oportunidad, la Corte Constitucional explicó que la actio in rem verso es un mecanismo judicial que se utiliza en materia civil y comercial “para reclamar la compensación o restitución que se deriva de la aplicación de la fuente de obligaciones, o si se quiere, del principio del derecho conocido doctrinalmente como enriquecimiento sin causa o injustificado”[16]. Asimismo, precisó que el enriquecimiento sin justa causa “se configura en todos aquellos eventos en los que se acrecienta el patrimonio de una persona, a expensas del detrimento del patrimonio de otra, sin que medie para este desplazamiento patrimonial una causa jurídica o justificación alguna”[17]. Al respecto, recordó que la Corte Suprema de Justicia ha establecido que la actio in rem verso solo procede cuando se configuran los siguientes requisitos: “(i) la existencia de un enriquecimiento patrimonial; (ii) un empobrecimiento correlativo; (iii) la ausencia de causa jurídica que justifique ese desplazamiento patrimonial; (iv) la inexistencia de otra acción legal que permita recuperar lo perdido; y (v) que no se busque con esta acción evadir normas de orden público”[18].

 

19.             Ahora bien, en cuanto a la competencia para conocer de este tipo de acciones cuando involucran a entidades públicas, la Corte se remitió a lo establecido en los artículos 104 y 105 del CPACA, en los cuales se establece la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una serie de excepciones a la misma, respectivamente. Explicó que, de acuerdo con el artículo 104, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de controversias relacionadas con actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, siempre que estén involucradas entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas. Además, el parágrafo del mismo artículo define qué se entiende por entidad pública, incluyendo no solo órganos estatales, sino también empresas con participación estatal mayoritaria.

 

20.             El artículo 105 del CPACA establece algunas excepciones a esta regla general, asignando ciertos asuntos a otras jurisdicciones. Sin embargo, la Corte precisó que, en caso de duda o vacío normativo sobre cuál jurisdicción debe conocer un caso, el Consejo de Estado ha señalado que debe aplicarse la cláusula general del artículo 104 como criterio orientador. Es decir, si no hay una norma clara que indique lo contrario, se presume que el asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Solo si el caso no encaja dentro de los supuestos de esta cláusula, se acudirá a la jurisdicción ordinaria, que actúa como regla general residual.

 

21.             En este contexto, la Corte estableció una regla clara: “cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[19]. Esto se debe a que se trata de una controversia sujeta al derecho administrativo y en la que participa una entidad pública, lo cual encaja dentro de la cláusula general del artículo 104 del CPACA.

 

22.             A través del Auto 783 de 2025, esta corporación reiteró dicha regla de decisión y señaló que “esta posición refuerza el rol de la jurisdicción de lo contencioso como especializada en litigios donde se debaten intereses públicos, especialmente cuando se trata del manejo de recursos del Estado o de actos sujetos a control administrativo”.

 

23.             En ese orden de ideas, corresponde ahora a esta Sala determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer del asunto concreto que nos ocupa.

 

4.     Análisis del caso concreto

 

24.             La Sala Plena constata que el caso que nos ocupa se encuentra dentro de los supuestos estudiados en la jurisprudencia que se trajo a colación en el acápite anterior y, por lo tanto, le es aplicable la regla de decisión establecida en el Auto 2808 de 2023. Esto, porque: (i) la demanda fue presentada por una entidad pública (Colpensiones) y (ii) pretende la devolución de unos dineros de carácter público cancelados de forma indebida como consecuencia de una sentencia que reconoció un incremento pensional a favor del señor Alfonso Luis Rada de la Cruz.

 

25.             Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 011 Administrativo del Circuito Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por Colpensiones en contra del señor Alfonso Luis Rada de la Cruz por presunto enriquecimiento sin justa causa. Así, en razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Administrativo y comunicar la presente decisión a la demandante y demás interesados.

 

Regla de decisión

 

“Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[20].

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 011 Administrativo del Circuito Barranquilla conocer la demanda presentada por Colpensiones, actuando a través de apoderada judicial, en contra del señor Alfonso Luis Rada de la Cruz, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-6770 al Juzgado 011 Administrativo del Circuito Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 005 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla y a los sujetos procesales dentro del proceso administrativo correspondiente.

 

 Notifíquese, comuníquese y cúmplase.   

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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